10 декабря 2019 года Государственная Дума Российской Федерации приняла в первом чтении проект Федерального Закона №828237-7 «О защите и поощрении капиталовложений и развитии инвестиционной деятельности в Российской Федерации» (далее – «Законопроект»). Данный законопроект вызвал острую дискуссию между участниками рынка. Его обсуждение Государственной Думой во втором чтении предварительно намечено на конец января 2020 года.
Пока же мы хотели бы осветить ключевые положения Законопроекта подробнее. Начать, вероятно, следует с того, что предполагается, что в течение года с вступления в силу соответствующего закона будет действовать переходный период, в течение которого законодательство подлежит приведению в соответствие с положениями Законопроекта. Пояснительная записка к Законопроекту при этом явно упоминает три закона [1], которые предполагается считать утратившими силу, но в самом тексте Законопроекта они не упомянуты. Важным элементом Законопроекта является также то, что любые противоречия в регулировании инвестиционной деятельности предполагается трактовать в пользу инвестора.
Инвестиционные режимы
Законопроект предусматривает создание двух видов инвестиционных режимов (общий и проектный), которые включают в себя совокупность правил, регулирующих инвестиционную деятельность на территории Российской Федерации.
Общий режим не содержит каких-либо требований по размеру собственных инвестиций инвесторов, хотя и допускает, что они могут быть установлены органами власти как условие оказания государственной поддержки проекту. В целом общий режим предполагает обеспечение равных возможностей для инвесторов (включая обеспечение добросовестной конкуренции, соблюдения антимонопольного законодательства, невмешательства органов государственной власти и должностных лиц в проекты без достаточных на то оснований и т. д.). Кроме того, он включает общую «дедушкину оговорку» на 3 года в отношении любых нормативных актов, вводящих ограничения или запреты в отношении инвестиционных проектов. Также он предполагает национальный режим для иностранных инвесторов. Изъятия из него допускаются только в целях защиты конституционного строя и подобных указанных в Законопроекте исключительных обстоятельств. Также оговариваются особые требования к сделкам, подпадающим под так называемый закон о стратегических обществах. Общий инвестиционный режим предполагает предоставление ряда мер государственной поддержки инвестиционных проектов. Инвесторам в рамках общего инвестиционного режима даются гарантии от реквизиции и национализации, включая предварительное и равноценное возмещение на дискриминационной основе.
В дополнение к общему режиму, проектный режим может предоставляться организациям, реализующим проекты, которые удовлетворяют, по общему правилу, следующим требованиям:
— Организация реализует новый инвестиционный проект, за исключением ряда специально оговоренных сфер [2]; — Проект финансируется инвестором на сумму (i) не менее 250 миллионов рублей для проектов в сфере здравоохранения, образования, культуры, физической культуры и спорта, (ii) не менее 1,5 миллиарда рублей для проектов в сфере цифровой экономики, сельского хозяйства, обрабатывающего производства, (iii) не менее 5 миллиардов рублей для проектов в иных сферах экономики; — Общий бюджет проекта составляет для категории (i) выше – не менее 1 миллиарда рублей, для категории (ii) – не менее 7 миллиардов рублей, для категории (iii) – не менее 25 миллиардов рублей; — Организация является стороной соглашения о защите и поощрении капиталовложений [3].
При этом, если проект реализуется только на уровне субъекта РФ, то указанные выше пороги могут быть снижены, причём независимо от сферы реализации проекта: объём финансирования инвестора должен составлять от 200 миллионов до 1 миллиарда рублей при общем бюджете проекта от 1 до 5 миллиардов рублей. Сам проектный инвестиционный режим может быть предоставлен в порядке частной проектной инициативы (когда заявление подаётся инвестором) и публичной проектной инициативы (когда соответствующую декларацию публикует тот или иной орган федеральной власти или исполнительный орган власти субъекта РФ). В последнем случае организация, реализующая проект, определяется органом власти на конкурсной основе. Победителем конкурсного отбора признается организация, предложившая наибольший объем собственных инвестиций и запросившая наименьший объем мер государственной поддержки либо не запросившая их, а также предложившая самые короткие сроки реализации инвестиционного проекта при наиболее высокой эффективности. В рамках проектного инвестиционного режима предоставляется специальная «дедушкина оговорка» в отношении целого ряда мер [4] на общий трёхлетний срок либо на срок соглашения о защите и поощрении капиталовложений или связанного договора в зависимости от того, о какой конкретно мере идёт речь (подробнее о данных договорах и конкретных сроках см. ниже).
Соглашение о защите и поощрении капиталовложений и связанные договоры
Соглашение о защите и поощрении капиталовложений (далее – «СЗПК») представляет собой новый вид инвестиционного соглашения для закрепления юридически значимых договоренностей между публично-правовыми образованиями и организациями, реализующими проекты, о долгосрочных условиях реализации инвестиционных проектов. Инвесторы могут заключить СЗПК в срок до 1 января 2030 г.
СЗПК может заключаться на срок:
— до 6 лет – в отношении инвестиционных проектов, объем собственных инвестиций в которые не превышает 5 млрд. рублей; — до 15 лет – в отношении инвестиционных проектов, объем собственных инвестиций в которые составляет от 5 млрд. до 10 млрд. рублей; — до 20 лет – в отношении инвестиционных проектов, объем собственных инвестиций в которые составляет 10 млрд. рублей и более.
Предусматривается возможность однократного продления срока действия СЗПК на срок до 6 лет.
— общих требований налогового, таможенного, тарифного законодательства [5] – на срок от 6 до 20 лет; — условий технического регулирования, лицензирования, землепользования и застройки территорий, административных процедур в строительстве, инвестиционных программ, квот (тарифных, для иностранных работников, на вылов биоресурсов и т. д.), экологических, лесных и подобных платежей – на срок до 3 лет, «но не по завершении действия СЗПК »[6];
В случае вложения инвестором собственных средств в объёме не менее 10 млрд. рублей при общем бюджете проекта не менее 50 миллиардов рублей дополнительно могут быть гарантированы на выбор организации, реализующей проект, следующие условия:
— формула расчёта тарифа, вывозные таможенные пошлины – на срок от 6 до 20 лет; — инвестиционные программы регулируемых организаций, квоты на различные ресурсы, ставки платы по обязательным платежам, за лесные ресурсы – на срок до 3 лет, но не по завершении действия СЗПК [7].
Под связанными договорами понимаются договоры, связанные с реализацией СЗПК, например договоры о предоставлении субсидий, лицензионные договоры, договоры аренды государственного или муниципального имущества и т. п. Связанные договоры также могут предусматривать взаимные обязательства регулируемой организации/регулирующего и инвестора, в том числе обязательства регулируемой организации
— не применять тарифы, не соответствующие СЗПК; — не вносить изменения в инвестиционную программу; — осуществить техническое присоединение объектов инвестора к объектам инфраструктуры; — возместить ущерб, причиненный нарушением обязательств, указанных выше.
Ответственность за нарушение СЗПК и связанных договоров
Законопроект предусматривает, что в случае нарушения СЗПК или связанного договора инвестор обязан возместить расходы, связанные с предоставлением ему господдержки, за исключением случаев форс-мажора. С другой стороны, если вышеупомянутые гарантии государством не соблюдаются, инвестор также вправе требовать возмещение реального ущерба (оцениваемого в рублях) от государства, но только при соблюдении следующих условий:
— применение государством мер привело дополнительным расходам инвестора на сумму более 100 миллионов рублей; — организация, реализующая проект, обратилась в органы государственной власти или регулируемую организацию; — инвестор осуществил собственные инвестиции в требуемом объёме, зарегистрировал имущественные права, возникающие в связи с реализацией проекта, и/или ввёл в эксплуатацию имущественный комплекс, предусмотренный проектом.
Предполагается, что возмещение будет происходить не ранее года, следующего за годом, в котором принято решение о возмещении.
Меры государственной поддержки инвестиционных проектов
В соответствии с Законопроектом меры государственной поддержки инвестиционных проектов предлагается основывать на ряде принципов, в том числе:
— приоритет поддержки инвестиционных проектов (i) создающих новые долгосрочные и устойчивые источники доходов бюджетной системы Российской Федерации, (ii) объём налоговых поступлений от реализации которых существенно превышает объём предоставляемой им государственной поддержки, (iii) предусматривающих дополнительное привлечение частных инвестиций, находящихся в государственной собственности и (iv) использующих имущество, находящееся уже в государственной собственности в сравнении с проектами, предполагающими создание или приобретение нового имущества публично-правовыми образованиями; — инвестиционный приоритет (т. е. приоритет решений, предусматривающих принятие организациями, реализующих проекты, обязательств по вложению собственных средств и/или формированию равных условий по вложению собственных инвестиций для всех организаций, реализующих проекты); — приоритет варианта реализации инвестиционного проекта под управлением инвестора в случае осуществления им капиталовложений.
Любые меры господдержки требуют предварительного согласования Минфина РФ либо аналогичного органа субъекта РФ.
При этом если проект претендует на господдержку в объёме более 1 миллиарда (а для проектов в форме капитальных вложений более 1,5 миллиарда) рублей, то по соответствующей заявке в обязательном порядке должен проводиться финансово-инвестиционный аудит.
Реакция участников рынка на Законопроект
Законопроект вызвал неоднозначную реакцию ряда участников рынка, реализующих проекты в рамках государственно-частного партнёрства. Так, Президент Сбербанка Герман Греф и Минтранс, а также отдельные сотрудники аппарата правительства, признавая прогрессивность отдельных норм Законопроекта, выступили против регулирования Законопроектом инфраструктурных проектов и попросили исключить его из-под его действия концессии и ГЧП. Они указали на то, что Законопроект, по их мнению:
— не различает между частными инвестиционными проектами, окупаемыми за счёт коммерческой выручки, и инфраструктурными проектами, создаваемыми за счёт государства, которые в итоге остаются в его собственности; — не даёт гарантий небольшим концессиям в сфере ЖКХ; — ставит в приоритет поддержку проектов, которые приведут к росту бюджетных доходов; — вводят обязательный аудит проектов, которые претендуют на более чем 1 миллиард рублей господдержки, что может привести к дублированию оценки и увеличению сроков их подготовки; — требует заранее обосновывать и согласовывать все расходы бюджета на проекты (в отличие от концессий, где такие выплаты могут потребоваться только при наступлении ряда конкретных обстоятельств, указанных в соглашении о концессии), что, в частности, может привести к дефолтам по уже подписанным концессионным соглашениям; — создаёт проблемы в части сроков окупаемости проектов (возможность возмещения фактически понесенных расходов на срок до 20 лет вместо гарантии окупаемости по концессиям до 40 лет).
Национальная ассоциация концессионеров и долгосрочных инвесторов (куда наряду с тем же Сбербанком входит ещё несколько крупных игроков рынка) заняла по поводу Законопроекта во многом аналогичную позицию, попросив исключить концессии и ГЧП из сферы применения Законопроекта.
Мы продолжим следить за судьбой Законопроекта и будем информировать о развитии событий.
[1] Закон РСФСР от 26 июня 1991 г. №1488-1 «Об инвестиционной деятельности в РСФСР» (Закон №1488-1), Федеральный закон от 9 июля 1999 г. №160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации» (Закон №160-ФЗ) и Федеральный закон от 25 февраля 1999 г. №39-ФЗ «Об инвестиционной деятельности в Российской Федерации, осуществляемой в форме капитальных вложений» (Закон №39-ФЗ) [2] Игорный бизнес, производство табачных изделий, алкогольной продукции, жидкого топлива (кроме полученного из угля или на установках вторичной переработки нефтяного сырья), добыча сырой нефти и природного газа (кроме сжижения СПГ), оптовая и розничная торговля, финансовая и страховая деятельность, операции с недвижимостью и ценными бумагами [3] По всей видимости, все данные условия должны иметь место одновременно, чтобы подпасть под проектный режим, хотя напрямую это из редакции статьи не следует. [4] Меры налогового, таможенного, тарифного, технического регулирования, а также нормы по вопросам предоставленной господдержки проекта, землепользованию и строительству, квот для иностранных работников и т. д. [5] В Пояснительной записке к Законопроекту в этой части говорится лишь о налоговых вопросах. Однако в самом тексте Законопроекта говорится обо всех трёх направлениях регулирования.Очевидно, это может быть предметом обсуждения в рамках второго чтения. [6] Данная формулировка не вполне ясна. Думается, с учётом предполагающегося более льготного характера проектного режима по сравнению с общим режимом имеется в виду, что если СЗПК заключено на срок более 3 лет, то «дедушкина оговорка» сохраняет своё действие и по истечении 3-х лет, но это требует уточнения. В Пояснительной записке к Законопроекту речь идёт просто о 3 годах. Причём там ничего не говорится о гарантировании инвестиционных программ, квот (тарифных, для иностранных работников, на вылов биоресурсов и т. д.), экологических, лесных и подобных платежей. Очевидно, всё это также может быть предметом обсуждения к ходе второго чтения. [7] См. комментарий выше по поводу данной формулировки.